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2017年4月
目錄
第一章 研究背景、方向及議題與研究方法
1.1研究背景、方向及議題
1.2研究方法
1.3全書結構
第二章 文獻回顧
第三章 離婚單親家庭貧窮和領取綜援的狀況
3.1離婚單親家庭貧窮情況嚴重，單親母親住戶情況猶為惡劣
3.2離婚單親子女的貧窮率高企
3.3離婚單親子女其他學習開支和課外活動較少
3.4至少三分一離婚單親住戶申領綜援
3.5單親人士難以脫離綜援網
第四章 離婚單親人士的就業情況
4.1男性經濟活躍程度高於女性
4.2撫養比率決定貧窮住戶比率的高低
4.3學歷和收入水平與離婚單親人士投入勞動市場的比率直接掛鉤
4.4年幼子女的數目和年齡影響單親人士的經濟活躍程度
4.5低收入在職家庭津貼(LIFA)未能惠及大部分離婚單親住戶
4.6綜援豁免入息計劃未能鼓勵就業
第五章 離婚單親人士領取和追討贍養費的困難
5.1打算或有申請贍養令的離婚人士比率下降，逾三分一人只領取一元贍養費
5.2拖欠贍養費比率高企，追討欠有效渠道
5.3單親綜援領取贍養費的比率上升，但社署處理被拖欠贍養費個案需時
5.4親自追討易受二度傷害，程序繁瑣心理壓力大
第六章 離婚單親人士和單親子女的情緒問題
6.1 單親人士的心理壓力
6.2 單親子女的心理壓力
第七章 有關贍養費管理局的爭議和外國的經驗
7.1 香港爭取贍養費管理局的沿革
7.2 贍養費管理局的外國經驗
第八章 政策建議
附錄
附錄一：五個單親婦女的故事
附錄二：參考書目
附錄三：政府在2000年反對成立贍養費管理局的各種理由和反駁
附錄四：外國贍養費管理局的比較
第六章 離婚單親人士和單親子女的情緒問題
我們在第五章提到，幾乎全部受訪者均表示追討贍養費為他們帶來情緒問題。事實上，除了單親人士自己，他們的子女亦有遇上情緒問題，值得我們關注。
6.1 單親人士的心理壓力
除了上文提到有關親自追討贍養費帶來的心理壓力，經濟壓力、照顧子女的重擔、別人的冷言冷語和歧視目光，通通都是單親人士的壓力來源。
經濟壓力方面，第三章我們已經提及到單親人士的困苦。我們在訪談發現，他們消費時要非常精打細算，例如在街市收檔時間買剩菜，力求節衣縮食壓縮開支，以備不時之需。不少受訪者也表示他們會壓縮自己的開支，儘量把金錢投放在子女的身上，特別是教育和課外活動方面。除了經濟壓力，獨力照顧子女的重擔和他們向政府求助時遇到的不友善經歷，亦會令得他們精神健康進一步惡化。
然而，單親人士很少求醫和尋求協助，大都選擇強忍，箇中原因可能是難於啟齒、要照顧子女和擔心求醫會影響日後求職，情況令人擔憂。
個案例子：
受訪者12因為離婚後種種的精神壓力，長期失眠，曾經打算求醫，但害怕影響日後求職而放棄。至今仍深受情緒問題困擾。此外，她在法庭沒有要求贍養費，結果被法官指責貪綜援有「雙糧」，為此感到非常委屈。在爭取停止從綜援扣除被拖欠的贍養費時，部分社署職員態度並不友善，最後在社福團體介入後才對受訪者12說「早啲同我講嘛」。
6.2 單親子女的心理壓力
不少受訪者表示，擔心綜援的標籤和父母離異的經歷影響子女的成長，但卻不懂如何詢問子女的感受。突然失去父或母愛，或同住家長因工作而減少理會子女，都會令單親兒童一時難以接受。然而，有些家長在後期才發現子女的精神或行為異常，拖延了求助的時機。
個案例子：
受訪者16的兩名子女有抑鬱和焦慮症狀，容易情緒失控，幼子甚至有自殘行為。初時事主並沒有留意他們的情緒，後來出現問題帶他們求醫，才發現原因是他們年幼時目睹父親的家暴行為和父母間的爭吵。現時他們的情緒問題稍有好轉，但仍然對別人的言語非常敏感，「閒談兩句呢，都情緒大變架啦」，以致事主在言語上要儘量遷就他們，以免觸發他們的情緒。
政策建議
針對研究發現的各種問題，我們有以下的政策建議：
1. 盡快成立贍養費管理局
政府應借鑑外國成功的經驗，儘快成立有法定權力的贍養費管理局，作為領取和支付贍養費人士的中介，負責協助收取、追討及發放贍養費和懲處拖欠贍養費的人士，減少雙方爭拗和加快行政效率。
2. 社署嚴格執行處理綜援個案被拖欠贍養費的指引
成立贍養費管理局，非一日之功。因此，縮短現時社署處理被拖欠贍養費的綜援個案的時間，是短期內較可行的措施。我們建議社署嚴格執行內部指引，一旦綜援受助人被拖欠贍養費，只要綜援收助人決定追討和提供被拖欠的證明後，就立即停止從其綜援金扣除贍養費，以保障單親人士的經濟需要。
3. 改善單親綜援的入息豁免計算
有鑑於投入勞動市場需要額外的開支，加上綜援的入息豁免金額過低，以致最後可供單親人士支配的收入不高，未能鼓勵他們就業。我們建議政府把單親綜援的入息豁免金額和現時在關愛基金試驗下的殘疾人士入息豁免金額看齊，即首1,200元(現時為800元)可獲全數豁免。其後5,600元(現時為3,400元)的收入則可獲半數豁免，總豁免計算金額每月可達4,000元(現時為2,500元)。
4. 加強託兒服務
雖然政府在2015年的施政報告提出，由2015-16年度起，分階段在資助幼兒中心及幼稚園增加約5,000個「延長時間服務」名額；並於2017-18年度，為三歲以下幼兒提供約100個額外資助及全日制託兒服務名額，但這不過是杯水車薪。根據社聯(2015)的研究，2011年全港2-6歲的兒童共有二十四萬五千人，但全港的非牟利幼稚園暨幼兒中心只有少於三萬個名額。長遠而言，政府需要繼續增加廉價的幼兒託管服務的供應。
5. 加強公眾教育
成立贍養費管理局之餘，外國政府還會加強公眾教育，讓大眾明白單親人士的苦況和宣傳贍養費的重要性，使得拖欠贍養費人士有較大的壓力按時支付贍養費。
附錄一：五個單親婦女的故事
每一個人都有他們自己的一個故事，離婚單親人士也不例外。他們不是一堆冷冰冰的統計數字，而是一個個活生生的人，以下是五位受訪者的小故事
故事一 被持續拖欠贍養費，長期周旋法援署和社署之間
阿麗(化名)結婚前有自己的工作，結婚後要照顧長期病患兒子，沒有繼續工作。遭受家庭暴力後，阿麗決意離婚，獨力撫養長期病患兒子。在法庭上，阿麗曾向法官要求一元的象徵性贍養費，但卻被法官質疑是「貪綜援有雙糧」，令阿麗感到冤屈和被侮辱。最後，阿麗獲判每月可得2,500元贍養費。然而，前夫只支付了一年贍養費就開始拖欠，而當時離婚手續還沒有完成。
前夫刻意用各種手段留難阿麗，不定時繳付之餘，亦經常不付全額贍養費。其後，他又會私下補回部份欠款，但對社署職員誇大金額。如是者，阿麗需要仔細檢查銀行存款，詳細記錄和前夫之間任何金錢往來，應付追討贍養費的程序，以及提供證明予社署作停止從綜援扣減贍養費之用。阿麗曾經被拖欠贍養費而未獲社署即時停止從綜援扣減贍養費，要社福機構的同工陪同阿麗前往社署方爭取成功。
長期生活費沒有著落，要照顧長期病患的兒子，加上經常要到處奔波和仔細記錄所有金錢出入，令阿麗精神壓力大至不能入睡和健康轉差。最貧困的時候，阿麗甚至試過套現八達通的按金過日。阿麗希望自力更新，但兒子不時要入院留醫，令阿麗難以全身投入職場脫離綜援網。
數年來，阿麗要持續在法援和社署之間周旋，但追討的程序又十分繁複。阿麗曾經想更改贍養令，但法庭沒有批准。阿麗多年來不時出入法援署，有部份法援署職員已經認得阿麗，對她的遭遇非常同情卻又無計可施。多年來，阿麗前夫一直以各種藉口拖欠贍養費，例如辯稱失業、工傷、轉換地址後未能收到傳票、收到法援電話時辯稱並非當事人等，以致拖延至去年才在法庭最後警告下補回欠款。
故事二 子女情緒出問題不能工作 不要求贍養費依靠綜援穩定收入
曉屏(化名)結婚前經濟能力良好而穩定，但婚後需要照顧孩子，只好依賴前夫不穩定的收入，後來因為家暴、前夫被追債和婚外情等原因而決定和前夫離婚。曉屏是比較幸運的一位，因為在申請贍養費之時已經得悉現時拖欠贍養費情況嚴重，加上不希望往後要經常接觸前夫，甚至影響子女，於是主動要求一元象徵式贍養費。然而，過了贍養費這一關，並不代表能夠好好生活。
曉屏離婚後開始申請綜援，但綜援卻難以解決孩子的其他學習需要，特別是已就讀高中的長女，只能僅僅解決他們的溫飽。因為目睹父親的家暴行為和經歷父母離異，曉屏兩名子女都患上焦慮症，幼子甚至有自殘的傾向，要經常看精神科。由於公立服務排期太久，曉屏要向親戚借錢，求助於私人服務。亦因為要長期留意子女精神狀況和照顧子女，加上不少職位的工作時間缺乏彈性，使得擁有多年零售工作經驗的曉屏無法外出工作，只能一直領取綜援。長期照顧子女的壓力，也導致曉屏自己亦有一定的情緒問題。
故事三 經濟壓力與照顧子女不能兼顧 入息豁免制度和就業培訓缺陷多
不少單親人士均面對工作與照顧子女的兩難，阿燕(化名)也不例外。
綜援向來只能讓受助人保持最基本的生活，加上綜援租金津貼未能完全補貼阿燕住所的租金，需要阿燕動用綜援的基本金額來補貼，以致阿燕一家的生活捉襟見肘，更遑論讓就讀高中的女兒買參考書或補習。阿燕固然希望外出工作，但女兒在經歷父母離異後有情緒和專注力不足問題，令阿燕難以全身投入職場。現時，很多低技術工種的工作時間都很長，未能符合要照顧子女的單親人士。阿燕曾經找到全職工作，但下班時間太晚，未能趕及回家照顧女兒。她現時只能一面領取綜援，一面兼職工作。
此外，她認為社署的入息豁免安排並不鼓勵單親人士長時間工作。一方面，綜援的入息豁免額太低，一但超越上限的4,200元，多出的收入並不能供受助人所用。另一方面，外出工作亦會帶來額外的開支，例如膳食和交通費。結果辛苦一場，數千元收入可能只剩下大約一千元，令她不禁猶疑是否該專心照顧女兒而非外出工作。她曾打算報讀進修課程，提升工作技能以增加收入，但心儀課程的上課地點卻遠離居住地點，她無法承擔一筆額外的跨區交通費，只好退而求其次選讀其他課程。
故事四 追討贍養費困難 社署前線職員並不了解單親人士的困境
小敏(化名)曾經在社福機構的互助小組協助其他離婚婦女，對贍養費的議題十分熟悉。 就小敏觀察，三成到四成的單親婦女是因為贍養費被拖欠或不足夠，不能不依靠綜援生活。而她認為根本的問題在於制度上許多偏幫男方的細節，例如法庭很多時候並不要求男方提供穩定收入證明，也會輕易相信男方所說的證據。此外，法援署經常要當事人先自行聯絡前夫，漠視雙方的破裂關係。她認為，現時的追討制度倚靠前配偶的合作，加上有很多逃避法庭的偵查和拖延時間的手段，例如轉換地址等等，使得單親婦女贍養費的著落只能由男方一手決定。
同時，小敏認為部分社署前線職員的言語對單親婦女構成傷害。對小敏而言，社署雖然會給予最基本的生活費，但卻甚少顧及受助人的感受和尊嚴，例如小敏就聲稱被前線職員多番懷疑和侮辱，質疑她騙取綜援。在小敏追討贍養費不果而申請綜援時，曾有社署職員向她說「你都玩過呢啲遊戲」，為小敏帶來極大精神傷害。
小敏亦認為，綜援制度有很多不合理的地方，例如小敏以健康理由希望兒子帶飯回校，卻因沒有收據而不獲批綜援的學生膳食津貼。她的長子為劇團做跑腿而不需要付團費，但社署職員卻認為這是收入，曾打算從綜援金扣除這筆金額。
故事五 經歷家暴 追討贍養費反被打 但相信給予贍養費能維持前夫和子女的關係
小鍾(化名)經親戚介紹認識了前夫，來港結婚後才知道他已有三名子女，但仍對丈夫不離不棄。
但日子漸長，丈夫醉酒後對她拳打腳踢，情況越來越嚴重，而前夫有外遇也成為她們家庭生活的一大困擾。小鍾不希望兒子們在粗言穢語和家庭暴力之中長大，也想擺脫家庭暴力的陰影，重獲自由，終於忍痛離婚。可惜離婚後，前夫並沒有穩定給予贍養費，使她和兒子的生活更為困難。在社署停止從綜援扣除贍養費之前，她們一家人數月要節衣縮食和申請食物銀行，才能勉強渡過難關。
在停止從綜援扣除贍養費前，社署曾要求小鍾找前夫確認他是否不會支付贍養費，導致小鍾再被前夫拳打腳踢和辱罵，以及被前夫女伴持續騷擾。但提到如果可以選擇，小鍾希望領取贍養費而非綜援，原因是雖然社會已經漸漸開明，但仍有不少人歧視綜援受助人。她尤其不希望兩名兒子在成長中感到自卑，受到旁人歧視或同學的嘲笑，影響他們的自尊。而且，她希望前夫能夠透過給予贍養費，履行父親照顧兒子的責任，讓兒子感受到父親的心意。
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